Владимир Казимиров: Политический атлас конфликтов и два хельсинкских принципа

Владимир Казимиров - Посол, в 1992-96 гг. руководитель посреднической миссии России, полномочный представитель Президента РФ по Нагорному Карабаху, участник и сопредседатель Минской группы ОБСЕ от России, ныне - зам. председателя Ассоциации российских дипломатов.

Стороны вооружённых этно-политических конфликтов, притушенных, но ещё не разрешённых окончательно, упорно апеллируют к наиболее выгодному для себя международно-правовому принципу. Одни - к территориальной целостности государств; другие - к праву народов распоряжаться своей судьбой. Их интерес очевиден и даже понятен.

Но громогласность либо частота ссылок на "любимый" принцип никого не убедят. Давно назрела необходимость углублённой (прежде всего, правовой, но не только) проработки сопряжения этих двух принципов Хельсинкского Заключительного акта. Тематика весьма деликатна, но нельзя уходить от её всесторонней разработки.

Аксиоматично, что оба принципа равноценны, как и вся "десятка" хельсинкских принципов, и должны браться в совокупности с остальными. Немало споров, противоречат ли эти два принципа друг другу? Одни противопоставляют их как чуть ли не взаимоисключающие. Есть склонные усматривать в первом принципе защиту прав и интересов государства, а во втором - отстаивание прав личности, человека, сообщества людей. Иначе говоря, так оспаривается приоритет прав государства над правами человека.

Другие устраняют противоречия между двумя принципами за счёт "развода" сфер их применения: помещая принцип территориальной целостности во внешнее поле (как гарантию от посягательств на территорию государства со стороны других государств), а право народов на самоопределение - во внутреннее поле государства. Однако во многих случаях мы видим, как государства норовят развернуть первый принцип именно против внутренних движений за самоопределение.

Конечно, при согласии этих последних на автономию, не меняющую внешних границ государства, коллизии между двумя принципами нет. А как при попытках отделения, сецессии? Ни одна конституция (кроме СССР) не даёт прав на неё, но сколько отпочкований от государств уже состоялось, иногда мирных, но чаще с кровью!? Немало примеров, когда то первый принцип, то второй принцип берёт верх над другим. Особенно сложны смешанные случаи, когда движение за самоопределение внутри государства имеет активную поддержку извне (Косово и Албания; Нагорный Карабах и Армения, Южная и Северная Осетия).

Первая реакция на противопоставление двух принципов - чаще всего вполне естественная "консервативная" защита территориальной целостности и неприкосновенности границ. И лишь по мере выявления невозможности сохранения прежних порядков жизни в одном государстве, по мере упорства самоопределяющихся в отстаивании своего права самоопределиться приходит осознание этого права, приближающее признание их стороной в конфликте. Не раз отмечалось, что лидеры национальных движений, как правило, настаивают на праве наций на самоопределение, но, придя к власти, превозносят принцип территориальной целостности государств.

Отсюда первый вопрос - насколько применим данный принцип к данной конфликтной ситуации? И второй - насколько действенен каждый из них не в абстракции, а в конкретной историко-географической обстановке? Важно выявить логику, внутренние пружины, связи с другими принципами. Это помогло бы сбивать накал конфликтов, снимать слепую ставку сторон на мнимое автоматическое главенство более выгодного принципа.

Необходима концепция соизмерения действенности двух принципов с чётким набором критериев. И комплексный, системный подход, а не только прецедентный (прецедент удобен в плане тактическом, но нужна более основательная проработка темы).

Постановка вопроса о косовском прецеденте породила на Западе шквал возражений. При этом акцентируются различие конфликтов, даже уникальность каждого из них. Но различие не значит полного отрицания общих черт, отдельных сходств. Да феномен "прецедента" и не требует всеохватывающей аналогии. В данном случае он сводится к узкому, но решающему вопросу - возможно ли обретение независимости без согласия государства, от которого отделяется новообразуемое? Поэтому многие различия между конфликтами и не имеют коренного значения. Вся кампания против "прецедентное(tm)" Косово бьёт мимо цели.

Но сначала надо разобраться с самими принципами.

Во-первых, принцип (тем более в увязке с другими!) - вовсе не абсолют, не догма. (Уж если мировому сообществу возводить какие-то из хельсинкских принципов в абсолют, то скорее два других, прописанных как раз для конфликтных ситуаций: неприменение силы или угрозы силой, мирное урегулирование споров).

Во-вторых, принцип - абстракция, в жизни нет его вне конкретных обстоятельств. Во многом от них и зависит действенность обоих принципов. Она относительна и сравнительно сопоставима, но нужна шкала замеров. Их увязка с "противосиловыми" принципами - требование цивилизации: в XXI веке международное сообщество должно повышать эту планку.

В-третьих, важен историзм, связь с эпохой. Ведь эти два принципа не от Рождества Христова; нелепо примерять их к крестовым походам или войнам Наполеона. Даже Устав ООН лишь контурно намечает их. Набор принципов Хельсинки порожден своей эпохой: итогами Второй мировой войны в Европе, наличием двух систем и противостоящих лагерей + ядерного оружия. Это чуть ли не "перемирие" между антагонистами, чтобы избежать третьей мировой. 10 принципов подвели базу под баланс интересов двух центров силы, стали "правилами игры" для межгосударственных отношений в ту эпоху. Но та эпоха уже ушла.

Связь принципов со своей эпохой не означает, что они смертны, исторически "мимолётны", не имеют будущего. Смысловое ядро каждого из них - важный вклад в регулирование, в очеловечивание отношений между государствами, даже в мировую цивилизацию.

Эпоха, регион, конкретная обстановка (то есть подлежащие учёту исторические, географические и иные существенные обстоятельства) имеют огромное значение для приложения этих принципов. Оба принципа сами по себе неприкасаемы, но нужен перенос акцента на их применимость и особенно действенность в таких-то условиях, здесь и сейчас. Нет международных процессов и событий вне времени и пространства, вне истории и географии, вне конкретных обстоятельств.

Мало ссылаться на верный сам по себе принцип; каждой стороне надо ещё обосновать его применимость и действенность. Когда одни взывают к целостности территории, другие - к праву на самоопределение, выход - в учёте всей конкретики и специфики конфликтной ситуации!

В чём специфика 90-х годов? Это уже иная эпоха, чем Хельсинки-75 -эпоха крушения одной мировой системы, распада одних государств, создания других в Евразии. В эту эпоху (тектоническую, форс-мажорную) и как раз в зоне распада принцип территориальной целостности не мог быть столь же безотказным, как прежде. Если этот принцип абсолютно господствующий, как утверждают некоторые, что же он не спас СССР, Югославию, Чехословакию, Эфиопию? Резонно начнут объяснять это характеристикой обстановки, сложившейся там и тогда. В итоге право на самоопределение дало суверенитет 23 союзным республикам (15 в СССР + 6 в СФРЮ + 2 в ЧССР), а также Эритрее.

А откуда взята идея неприкасаемости союзных республик? Косово, Абхазия, Южная Осетия, Приднестровье, Нагорный Карабах - и акторы, и продукты объективных обстоятельств: демографических и политических сдвигов, распада государств, войн. Важно постичь логику сдвигов. Не для того, чтобы дробить всё мельче, а лишь учитывать объективные реалии.

Косово может стать ещё одним доводом в ту или иную сторону, но лишь дополнительным. А исходный посыл - та самая характеристика эпохи и региона, конкретных обстоятельств.

На применимость и действенность принципов в каждом конфликте должна влиять масса факторов, прежде всего, цивилизационные требования. Вот лишь некоторые из них. "Стаж" общей государственности, особенности пребывания "плебеев" под началом "патрициев" (по лексике Рима, где рождён феномен "сецессии")? В самом ли деле идёт речь о выживании сторон: "плебеев" как этноса на своих землях или государства "патрициев"? Или лишь о престиже и выгодах последнего, а то и просто об его стремлении удержать земли при полном безразличии к судьбе "плебеев"? Динамика этнического состава населения территории, ставшей предметом спора (примерно за век)? Что тут - движение масс за независимость или выступления мафиозных структур, а то, глядишь, лишь кучки пассионариев? Методы борьбы "плебеев": мирные или теракты? Эффективно ли и как давно контролируют "плебеи" свою территорию? Готовы ли "патриции" пойти навстречу им, привлекают ли их или только третируют и подавляют? Были ли уже пробы сил "плебеев" с "патрициями"? Насколько частыми, продолжительными, ожесточёнными?

Безусловно, важны ход и особенности вооруженного конфликта. Все ли за безальтернативность мирного решения спора? Кто за его мирное решение, кто склоняется к решению силой? Кто из сторон конфликта готов и подкрепить своё обязательство мирно решать споры подписанием соглашения о невозобновлении военных действий, а кто не желает этого? Кто за налаживание диалога, прямые контакты, меры доверия, кто против? Есть ли оккупированные в ходе боёв территории, как это произошло, что мешает их освобождению? Есть ли вынужденные переселенцы и беженцы, сколько с каждой стороны? Что мешает их добровольному возвращению в родные места? Кто соблюдал и соблюдает договорённости, кто нет? Нарушались ли нормы международного гуманитарного права, кто и как их нарушал (совершенно очевидно, что их грубые и массовые нарушения серьёзно влияют на действенность любого из двух принципов)? Отношение к пострадавшим от конфликта: своим и "чужим"?

Пытались ли "разойтись" мирно? Скажем, путём волеизъявления населения? Был ли или готовится референдум? Суть вопросов на нём, итоги, достоинства, изъяны? Обладает ли субъект реальными атрибутами государственности, самоуправляемостью? Насколько его система выборна, представительна, демократична? Особенно в сравнении с порядками у "патрициев"? Имеет ли государственное новообразование шансы выжить?

Крайне важно внимательно разобраться с причинно-следственными связями конфликта с чётким разграничением причин и следствий. В каждом конфликте есть и своя предыстория, и своя юридическая специфика. Не последнее значение имеют даже форма выхода республики из союза или образования из республики, мера правопреемственности суверенного государства от прежней структуры, чёткость в оформлении этой правопреемственности.

Нередко используется довод, будто границы государства признаны со стороны ООН, ОБСЕ, Совета Европы и т.д. Некоторый политический вес этот довод имеет, но не юридический, поскольку международные организации при приёме новых членов не утверждают их социально-экономическую или политическую систему, границы или господствующую религию. Необходимо считаться и с тем, что любое признание государства - политический акт, а не правообразующий (его правовой эффект вряд ли выходит за пределы двусторонних отношений).

Есть и курьёзы. Административные границы в СССР были порой довольно произвольны (общеизвестны чехарда решений Кавбюро по Карабаху, волюнтаристская передача Крыма). Западники, отвергая всё советское, молятся теперь на границы внутри СССР. Хорошо это или плохо? Хорошо, чтобы не плодить новые конфликты! А как быть там, где уже пролита кровь и немалая? Делать вид, будто ничего не произошло?

Словом, нужна детальная шкала критериев. Все элементы надо свести в единую систему, ранжировать по удельному весу (для нужд общественного мнения её можно потом даже "математизировать"). Помогла бы широкая дискуссия по разработке такой системы с участием всех, кто заинтересован в мирном решении споров (международники, особенно юристы; политологи, СМИ, народная дипломатия).

Такой "политический атлас" противостояния, то есть совокупность черт эпохи, региона, специфики конфликта даст своего рода коэффициент действенности каждого из двух принципов, о которых идёт речь. Конечно, это не точные величины, а примерные пропорции действенности этих принципов. Достаточно было бы надёжно выйти на то, какой принцип в данных конкретных условиях более действенен, чем другой. Многослойный набор доводов убедительнее голого апеллирования к "выгодному" принципу. Это послужило бы некоторому отрезвлению сторон и было бы неплохим системным ориентиром для многоликого международного сообщества (а не выборочным и заведомо политизированным в угоду какому-то центру силы).

Но и важное средство - всего лишь подспорье. Судьбу же конфликтов должны решать переговоры, но если нет, то волеизъявление населения. А не угрозы и не ссылки на "свой" принцип, но без полноты учета всех существенных обстоятельств конфликта.

* * * Международное сообщество однозначно заинтересовано в мирном урегулировании спорных проблем между государствами или сторонами конфликтов, в максимальном уважении ими прав человека и соблюдении норм международного гуманитарного права. Об этом говорит и увязка обоих принципов с другими в рамках хельсинкской "десятки", особенно, как уже отмечалось, с теми, которые прямо относятся к конфликтным ситуациям: мирное разрешение споров, неприменение силы и угроз силой.

Применительно к конфликтам мы вправе настаивать на прямой увязке любого из тех двух принципов с категорическими требованиями мирного решения споров. Международные организации должны быть более последовательны и настойчивы в этом перед сторонами конфликтов. Все хельсинкские принципы - это цивилизация, чего не скажешь о войне, какой бы современной и "точечной" она ни была.

Поэтому вся шкала критериев должна строиться в цивилизационном, даже цивилизаторском ключе, с упором на упомянутые требования международного сообщества к сторонам конфликта. Не может быть вознаграждений той стороне, которая продолжает угрожать его силовым решением, отказывается ото всего, что благоприятствует мирному решению, разжигает ненависть и вражду, дестабилизирует обстановку.

Фактически разработка "политического атласа" любого конфликта состоит из трех основных фаз:

- разработка общей шкалы критериев или характеристик конфликтов;

- нахождение относительного удельного веса каждого критерия потому, насколько он полезен для мирного решения и преодоления силовых атавизмов;

- наложение этих разработок на конкретный конфликт с учётом эпохи, региона, особенностей конфликта для выяснения того, действенность какого из двух принципов усиливается в данных условиях и какого ослабляется. Конечно, тут не идёт речь о выводе каких-то цифровых показателей, а лишь общих ориентиров и пропорций.

Думается, что в методологии разработки критериев и определения их удельного веса был бы полезен опыт учёных МГИМО, создавших недавно "Политический атлас мира".