Эксперт: Модель Аландских островов для Нагорного Карабаха

Статья "Модель Аландских островов для Нагорного Карабаха, или Поиски оптимального решения армяно-азербайджанского конфликта", опубликованная в газете "Зекрало" (Баку) 31 марта 2007 года, предоставлена ИА REGNUM автором - политическим аналитиком Талехом Зиядовым, выпускником Школы внешних связей Джорджтаунского университета США.

Уже на протяжении многих лет аналитики и политические эксперты предлагают большое количество различных моделей урегулирования нагорно-карабахского конфликта между Арменией и Азербайджаном. Одной из моделей является предложение предоставить Нагорно-Карабахскому (НК) региону статус, схожий с Аландскими островами Финляндии. Эта модель может быть наиболее подходящим решением вопроса о политическом статусе НК, так как статус Аландских островов допускает самоуправление, чего требует Армения, и в то же время сохраняет территориальную целостность страны в рамках международно признанных границ - главное условие Азербайджана.

В июле 2005 года спецпредставитель Парламентской ассамблеи ОБСЕ по конфликту в Нагорном Карабахе Горан Ленмаркер (Швеция) предположил, что модель автономии Аландских островов могла бы стать полезной в вопросе определения статуса Нагорного Карабаха и таким образом стать важным стимулом для долговечного решения конфликта. Несколько лет назад делегация армян из Нагорного Карабаха посетила Финляндию, где им был задан вопрос о возможности задействования этой модели в решении армяно-азербайджанского конфликта. Признав все плюсы этой модели, один из членов делегации заявил, что "модель была бы приемлемой для Карабаха, если бы Карабах имел автономию не в составе Азербайджана, а в составе Финляндии".

Азербайджан, возможно, не Финляндия, но и Нагорный Карабах - не Аландскиe острова, как и Армения - не Швеция. В данном случае важны не политическая или экономическая ситуация в Армении или Азербайджане, а то, что структура модели Аландских островов может стать реальной в достижении компромиссного решения конфликта. Большинство армян и азербайджанцев оказали бы превалирующую поддержку данному решению, если бы международное сообщество предложило и поддержало эту модель, предложив обеим сторонам соответствующие стимулы. Кроме того, эта модель позволит представителям двух национальностей снова мирно сосуществовать, постепенно уменьшая враждебность между ними.

До сих пор и армянская, и азербайджанская пресса достаточно часто обсуждала вариант Аландской модели. Однако лишь немногие из статей предоставили глубокий анализ структуры этой модели, сравнивая историю урегулирования проблем вокруг Аландских островов и Нагорного Карабаха.

В этой статье представлен анализ Аландской модели, который включает историческую справку, процесс урегулирования и политический статус островов, подробности относительно структуры самоуправления Аландских островов, а также отношения между местным Аландским парламентом и центральным правительством в Хельсинки. В статье будут цитироваться две книги: The Aland Islands Question: Its Settlement by the League of Nation (Yale University Press, 1968 - Джеймс Баррос) и The Aland Island: Autonomous demilitarized region (Alands Fredsforening (The Peace Society of Aland, 1984 - Мартин Исакссон & Ларс Ингмар Йоханнсон). Автор проведет несколько параллелей между Аландскими островами и Нагорным Карабахом, а также представит рекомендации, которые могут быть использованы в процессе урегулирования армяно-азербайджанского конфликта.

Историческая справка

Аландские острова расположены между Швецией и Финляндией на входе в Ботнический залив Балтийского моря. Население региона составляет около 27000 человек, более 90 процентов которых - шведы. Джеймс Баррос в своей книге делит историю островов на три основных периода: 1. Контроль Швеции (1157 - 1809 годы); 2. Контроль России (1809 - 1917 годы); 3. Контроль Финляндии (с 1917 года).

Подобно нагорно-карабахскому региону, ввиду стратегического расположения островов на протяжении многих веков Аландские острова были предметом геополитических игр нескольких крупных держав. В 1714 году, в период правления Петра Первого, регион был оккупирован, хотя и на недолгий период, Российской империей. В течение последующих лет Россия и Швеция не раз воевали за контроль над регионом, который постоянно переходил от одной империи к другой. Только после военной кампании 1808 - 1809 годов России в итоге удалось установить контроль над Аландскими островами и рядом финских регионов, находившихся в тот период под контролем Швеции.

Аргументы шведских дипломатов о стратегической важности островов на переговорах с Россией в тот период напоминают нынешние дебаты в ходе карабахских переговоров. Баррос в своей книге описывает, как шведские переговорщики "напрасно настаивали на факте, что Аландские острова всегда являлись провинцией Швеции", на что российские дипломаты ответили, что "мы заняты сейчас не старыми границами Швеции, а новыми границами Российской империи" (ст. 2). По мнению Барроса, "используя Аландские острова в качестве военной базы против Швеции, русские были прекрасно осведомлены о стратегической важности с точки зрения обороны Финляндии, а также установления контроля в Балтийском море" (ст. 3).

По договору Фредрикшамна (17 сентября 1809 года) Аландские острова, так же, как и ряд территорий современной Финляндии, отошли к России. Вопрос милитаризации или демилитаризации Аландских островов постоянно стоял на повестке российско-шведских переговоров на протяжении всего XIX века. Швеция требовала нейтрализации островов "как независимого государства под протекторатом Франции, Англии и Швеции" (ст. 8), и это требование нашло поддержку Великобритании, но было отвергнуто Россией. В 1856 году Россия, Франция, и Великобритания подписали "конвенцию о демилитаризации Аландских островов", которая положила конец дебатам по меньшей мере до распада шведско-норвежского союза в 1905 году. В 1907 году в обмен на признание независимости Норвегии Россия потребовала аннулирования конвенции 1856 года, что позволило бы России разместить свои войска на территории островов. Однако когда Россия публично озвучила предложение об аннулировании конвенции 1856 года, это вызвало шум в Швеции и Великобритании, и вопрос был снят с повестки на некоторое время.

Во время первой мировой войны Германия обещала вернуть Аландские острова Швеции, однако в обмен требовала союзнического участия Швеции в войнe. Но Стокгольм сохранял нейтралитет и требовал превращения Аландских островов в нейтральную зону. В то же время Россия, зная, что Германия готовится к оккупации островов, готовила военные силы для противостояния. В письме к министру иностранных дел России Сергею Сазонову 1 января 1915 года министр морского флота вице-адмирал Иван Григорович подчеркивал важность островов для России. "Вся территория представляет стратегическую важность, поэтому одной из главных задач морского флота является сохранение островов под жестким контролем России"(ст. 21).

Переломный период начался для островов с падения царского правительства в России, установления Временного правительства, а затем прихода к власти большевиков. В этот период Финляндия потребовала независимости от России, а в Швеции усилились требования объединения Швеции с Аландскими островами. В итоге в декабре 1917 года парламент Финляндии провозгласил независимость.

Независимость Финляндии

Схожие события, которые имели место в 1988 - 1992 годах в Азербайджане и его Нагорно-Карабахской автономной области, происходили и на Аландских островах в 1917 году. В августе 1917 года аландцы провели секретную ассамблею, на которой обсуждался вопрос объединения со Швецией. "Была сформирована делегация из четырех человек с мандатом довести до правительства и парламента Швеции глубокое желание Аландских островов вновь объединиться с Королевством Швеция по целому ряду особых причин" (ст. 62), пишет Баррос. С 25 по 29 декабря население Аландских островов провело подобие референдума и подписало петицию к королю Швеции Густаву с призывом к объединению. Это послание усилило позиции шведских политических групп, которые выступали за немедленную оккупацию Аландских островов.

Пользуясь ослаблением позиции России, король Густав направил послание Германии, Австрии и Турции с требованием рассмотрения вопроса Аландских островов в ходе мирных переговоров с Россией в Брест-Литовске, чтобы "защитить жизненно важные интересы Швеции на этих островах" (ст. 66). Германия предложила Швеции свою помощь в переговорах с большевиками по вопросу присоединения островов к Швеции. В то же время Германия выдвинула и ряд условий: Швеция должна была "позволить жителям островов определить свою дальнейшую судьбу на референдуме, не строить никаких укрепительных форпостов и баз на островах, не передавать острова какой-либо третьей стороне, а также начать переговоры по увеличению экспорта железной руды из Швеции в Германию после войны" (ст. 62).

Однако 4 января 1918 года Россия признала независимость Финляндии. Удивительно, что, опередив остальные европейские государства, в тот же день финскую независимость признала и Швеция. Впоследствии Хельсинки будет не раз использовать аргумент о том, что "Швеция и другие государства признанием независимости Финляндии без каких-либо предварительных условий фактически признали Аландские острова суверенной частью Финляндии" (ст. 70).

Спустя несколько недель после признания финской независимости в этой стране началась гражданская война. В то время как король Густав старался предпринимать осторожные шаги и избегать прямой конфронтации с Финляндией, шведская оппозиция требовала немедленного установления контроля над островами. Вскоре после этого Швеция направила корабли своего флота и оккупировала Аландские острова. Впоследствии войска Германии установили контроль над всей территорией Финляндии, включая и Аландские острова.

Статус Аландских островов

Независимость Финляндии не решила проблемы Аландских островов, и переговоры между Финляндией и Швецией, как и переговоры сверхдержав с Россией продолжились. Хельсинки обвинял Стокгольм во вмешательстве в свои внутренние дела посредством поддержки жителей островов в их стремлении объединиться со Швецией. Это усилило напряженность в отношениях двух государств. Правительство Финляндии уведомило жителей островов о том, что оно "гарантирует полную безопасность островов и срочно просит жителей избегать действий, которые могут повредить территориальной целостности Финляндии, так как подобные действия будут жестко пресекаться" (ст. 90).

Как Швеция в свое время предлагала вынести вопрос о статусе островов на референдум, в ходе которого аландцы определили бы свое будущее и исход которого был предопределен, Армения аналогично настаивает на том, чтобы сегодняшнее моноэтническое армянское население Нагорного Карабаха проголосовало на референдуме, в исходе которого, впрочем, тоже мало кто сомневается. Азербайджан, как и Финляндия в вопросе Аландов, отвергает такой механизм решения диспута.

"Весной 1918 года Стокгольм советовал жителям островов, что независимость может быть достигнута только путем построения их собственных институтов самоуправления, а также подготовки к проведению в нужный момент плебисцита относительно отделения от Финляндии и присоединения к Швеции" (ст. 100).

В какой-то момент появились спекуляции о том, что Финляндия рассматривает возможность "территориального обмена" путем передачи Аландских островов Швеции и получения взамен территории Восточной Карелии. Однако эти спекуляции были опровергнуты специальным заявлением финского правительства. Вместо этого Финляндия предлагала жителям островов высокий статус автономии в составе Финляндии.

Переговоры между Стокгольмом и Хельсинки не дали результатов, и стороны согласились передать рассмотрение вопроса о статусе Аландских островов Лиге Наций. В то время как сверхдержавы пытались посредничать, положение как в Швеции, так и в Финляндии ухудшалось. Общественное мнение в обеих странах ужесточалось и требовало незамедлительного решения вопроса о статусе островов. В итоге Лигa Наций создалa две специальные комиссии по решению вопроса островов. Первой комиссии предстояло всесторонне изучить политические, правовые и исторические аспекты Аландской проблемы и предложить возможные пути решения. Задачей второй комиссии были выработка конкретных рекомендаций и составление мирного соглашения.

Выслушав аргументы обеих сторон и проведя собственное исследование, первая комиссия (комиссия юристов) заключила, что "основополагающим вопросом является юридический, а именно право Финляндии на суверенитет над Аландскими островами. Необходимо обсудить вопрос о том, была ли Финляндия суверенным государством после распада ее союза с царской Россией и распространяется ли ее суверенитет на острова так же, как и на другие части Финляндии" (ст. 314). Относительно вопроса о праве Финляндии на Аландские острова комиссия заключила, что "независимость Финляндии в 1917 году, которая была признана другими государствами, включала и острова". Это означает, что "суверенитет Финляндии над Аландскими островами не был предметом споров, и острова законно стали частью финского государства" (ст. 315).

Вопрос суверенитета Азербайджана над Нагорным Карабахом также не раз поднимался Арменией. Kак и в случае с Финляндией, территориальная целостность Азербайджана и его правo над Нагорным Карабахом были признаны международным сообществом в 1992 году. Согласно международному законодательству это факт, с которым Еревану придется в конце концов смириться.

Вопрос о верховенстве территориальной целостности государства над правом меньшинства на самоопределение, который актуален и сегодня, был также обсужден комиссией Лиги Наций. Вопрос "Возможно ли признание "абсолютным" правa меньшинства на отделение с целью дальнейшего объединения с другим государством или объявления независимости?" был затронут в отчете комиссии. Цитируя отчет комиссии, Баррос пишет: "Уступить требованиям какого-либо меньшинства (по языковому, религиозному или какому-то другому признаку) на отделение от сообщества, которому они принадлежат, только потому, что это их желание, было бы однозначным разрушением порядка и стабильности внутри государства и породило бы анархию в международной жизни" (ст. 316).

В итоге комиссия юристов выступила со следующими рекомендациями относительно статуса Аландских островов в составе Финляндии:

- "В провинции Аландских островов начальные и технические школы должны предоставлять обучение только на шведском языке. Обязательное изучение финского, которое утверждено законом, не должно действовать на этой территории.

- Жители островов при любых ситуациях должны обладать приоритетным правом в вопросах приобретения земли на островах. Кроме того, новоприбывшие поселенцы могут получать право голоса на выборах только после пяти лет проживания на островах.

- Аландцы должны иметь право представлять в правительство в Хельсинки список из трех кандидатов на пост губернатора островов, и губернатор должен назначаться только из этого списка" (ст. 318).

Комиссия также пригрозила референдумом о статусе Аландских островов, если финское правительство отвергнет эти рекомендации. Эти рекомендации были добавлены к уже существующим гарантиям автономии островов, принятым правительством Финляндии. Окончательное решение по вопросу островов было принято 24 июня 1921 года, и Лига Наций вновь подтвердила суверенитет Финляндии над Аландскими островами. Спустя три дня, 27 июня, Швеция и Финляндия подписали "Аландское соглашение" - мирный договор по статусу островов.

Структура автономии

Акт об автономии Аландских островов был спешно составлен и принят парламентом Финляндии 6 мая 1920 года. Сначала жители островов отвергли этот акт. Однако после того, как Лига Наций обсудила вопрос о статусе островов, предложенные рекомендации были добавлены к Акту об автономии 1920 года. Ларс Ингмар Йоханнсон, который работал генеральным секретарем парламента Аландских островов в 1980-x годаx, пишет, что "первым народно избранным институтом на островах стал ландстинг, или Аландский парламент, который был избран на всенародных выборах на Аландских островах, и его первая пленарная сессия состоялась 9 июня 1922 года" (ст. 25). Позднее Акт об автономии был вновь дважды пересмотрен. Впервые это произошло 28 декабря 1951 года, а затем вновь в 1993 году. Нынешнее законодательство полностью согласовано с правительством Финляндии и населением Аландских островов.

"Фундаментальным принципом" Акта об автономии было "предоставление жителям Аландских островов самой широкой свободы в управлении их внутренними делами для обеспечения внутренней и внешней безопасности (Финляндии)" (ст. 26).

Акт об автономии однозначно и четко разделяет юридическую ответственность между парламентами Финляндии и Аландских островов. Аландский парламент работает по схожему принципу с финским парламентом. Он состоит из 30 депутатов, избираемых каждые четыре года, и функционирует как институт, который принимает законы и решения по таким вопросам жизни островов, как полиция, медицинское обслуживание, образование, коммуникации, экономическое развитие региона и т. д. Йоханссон утверждает, что "в этих сферах функции Аландского парламента практически ничем не отличаются от функций законодательного и исполнительного органа независимого государства" (ст. 26).

"Предварительные законы, одобренные Аландским парламентом, применяются на островах и являются выше законов, принимаемых финским парламентом. Однако в тех сферах, где Аландский парламент не наделен властью принимать законодательные акты, финские законы имеют на островах такую же силу, как и на остальной территории страны. Такие сферы включают в себя почтовую, таможенную и монетарную службы, суды, уголовный кодекс, многие аспекты гражданского права, относящиеся к вопросам семьи, наследства, торговли и иностранных дел" (ст. 26).

Аландцы также имеют квоту в парламенте Финляндии и избираются прямым голосованием населения острова, так же, как и остальные депутаты парламента страны. Все принятые законодательные акты Аландского парламента направляются на подпись президенту Финляндии, который имеет право вето только в двух случаях: если принятый Аландским парламентом закон "выходит за рамки его компетенции" и если принятый акт "угрожает внутренней и внешней безопасности страны" (ст. 28).

Аландский парламент также принимает законы относительно собственного бюджета и налогообложения. Налоги, таможенные пошлины и другие выплаты собираются с жителей островов в том же порядке, как и у всех остальных граждан Финляндии. В то же время в финском государственном бюджете ежегодно есть гарантированная строка об отчислениях в пользу Аландских островов. В дополнение к этому Аландский парламент обладает правом запрашивать дополнительное финансирование из финского государственного бюджета.

Аландцы имеют свой собственный флаг и местные подразделения полиции. Более того, острова выпускают собственные почтовые марки и представляются (в составе финской делегации) в Совете министров Северного совета (the Nordic Council of Ministers). Северный совет - это региональная организация, которая состоит из министров и парламентариев скандинавских стран: Дании, Финляндии, Исландии, Норвегии, Швеции, автономных территорий Фарерских островов (Дания), Гренландии (Дания) и Аландских островов (Финляндия).

Усвоенные уроки: достижимые и недостижимые цели

Как видим, модель автономии Аландских островов не только обеспечила жителям островов возможность самоуправления и обладания культурными, экономическими и политическими свободами, но и позволила двум соседним странам - Швеции и Финляндии - мирно сосуществовать и сотрудничать после подписания мирного договора в 1921 году. Эта модель удовлетворяет требованиям национального меньшинства на самоуправлениe, не нарушая при этом международно признанных границ страны. На самом деле, как и любая другая автономия в мире, Аландские острова имеют собственные специфические черты, которые могут отличаться от ситуации в Нагорном Карабахе. Однако, несмотря на это, модель Аландской автономии является наиболее оптимальным результатом мирных переговоров между Арменией и Азербайджаном.

Но вопрос о том, придут ли азербайджанская и армянская стороны к этому заключению через год или через пять лет, пока остается открытым. Eсли Армения и Азербайджан (или армяне и азербайджанцы) желают жить в мире и процветании, сотрудничать в рамках региональных проектов и двигаться вперед в направлении евроатлантической интеграции, то урегулирование конфликта с гарантом права меньшинства на самоуправление и сохранением принципа нерушимости границ является единственным возможным вариантом.

Не секрет, что сепаратисты в Карабахе, Абхазии, Южной Осетии и Приднестровье ожидают решения об окончательном статусе Косова, полагая, что независимость Косова может как-то легитимизировать их сепаратистские чаяния. Однако, как это уже произошло с Аландскими островами в начале ХХ века, в данном вопросе есть достижимые и недостижимые цели.

Базисом для урегулирования всех конфликтов в мире, включая и вопрос о статусе Косова (резолюция 1244 СБ ООН), является международное право. Ереван никогда не скрывал своего недовольства по поводу попыток Баку обсудить карабахский конфликт в ООН, главным образом ввиду уже принятых резолюций Совета Безопасности ( 822, 853, 874 и 884), осуждающих оккупацию территорий Азербайджана и однозначно признающих территориальную целостность Азербайджана. Но рано или поздно все четыре конфликта на постсоветском пространстве привлекут к себе более пристальное внимание международного сообщества, вердикт которого, скорее всего, расстроит сепаратистов.

Безусловно, статус Нагорного Карабаха будет выше в плане автономии и самоуправления, чем тот, что существовал в Советском Азербайджане. Однако однозначно и то, что Карабах не получит независимости и не добьется объединения с Арменией. Поэтому в то время, как азербайджанская сторона должна признать право армян Карабаха на самоуправление, культурную и экономическую свободу, армянская сторона должна понять, что Азербайджан никогда не согласится с решением конфликта, который подрывает территориальную целостность страны и меняет карту ее границ.

Цена вопроса и возможные последствия также должны всегда приниматься во внимание. Задержка с урегулированием нагорно-карабахского конфликта не только разделит все новые поколения армян и азербайджанцев, но и сделает их еще более несговорчивыми и неготовыми к компромиссам, которые еще достижимы сегодня. В частности, заметно ужесточaтся позиции Азербайджана с его растущими финансовыми и военными возможностями. Тем более, что любое решение по конфликту, о котором договорятся правительства двух стран, потребует общественного одобрения в обеих странах, а это тоже сопряжено с определенными сложностями.