Качество экономического роста и социальные проблемы регионов в ежегодном докладе ПРООН: интервью Натальи Зубаревич

Программа развития ООН в Российской Федерации в мае представила очередной ежегодный доклад о развитии человеческого потенциала в России, озаглавленный "Регионы России: цели, проблемы, достижения". Доклад - одиннадцатый с момента начала сотрудничества ПРООН и Правительства РФ, на этот раз посвящен проблемам регионального развития. В докладе проведен сравнительный анализ существующих в регионах России проблем с точки зрения Целей развития тысячелетия - борьбы с бедностью, обеспечения доступности образования и гендерного равенства, снижения материнской смертности и смертности детей до 5 лет, борьбы с ВИЧ/СПИДом, туберкулезом и другими заболеваниями, обеспечения экологической устойчивости и участия в глобальном сотрудничестве. Завершается доклад рекомендациями по совершенствованию региональной социальной политики

"Мы должны понимать, в какой стране мы живем. Это необходимо не только для того, чтобы принимать политические решения, но и чтобы их наилучшим образом реализовывать", - подчеркнула, представляя доклад, одна из руководителей авторского коллектива, директор региональных программ Независимого института социальной политики, профессор МГУ им. Ломоносова Наталья Зубаревич.

Согласно выводам доклада, в целом по стране за 2003 - 2004 гг. индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП) в России вырос и достиг 0,781 (для сравнения - в 2001 г. этот показатель составлял 0,761). Лидером является Москва (0,873, что сопоставимо с Чехией и Мальтой), аутсайдерами - Ингушетия (0,687) и Тыва (0,668), сопоставимые по ИРЧП с Монголией, Гватемалой и Таджикистаном. К числу развитых регионов по международной методике (ИРЧП выше 8) помимо Москвы и Тюменской области с автономными округами добавились Санкт-Петербург и Татарстан, однако территориальное неравенство увеличилось за счет того, что ИРЧП в самых развитых субъектах Федерации рос значительно быстрее, чем в наименее развитых, ИРЧП в которых составляет менее 0,730. Как отмечается в докладе, в последних живет только 6% россиян, и федеральная помощь способна "подтянуть" отстающие территории, если использовать ее эффективно. Гораздо труднее добиться ускорение человеческого развития в многочисленных "срединных" регионах, где сосредоточено две трети населения страны. В этих случаях, по мнению авторов доклада, необходимы стимулы для активизации собственных ресурсов развития регионов.

Индикаторы Целей развития тысячелетия показывают, что за годы экономического роста уровень бедности в России сократился почти вдвое, однако, чем богаче регион, тем выше в нем уровень неравенства по доходам. Это, по мнению авторов доклада, является свидетельством низкого качества экономического роста и неравномерности распределения создаваемых благ.

Удалось также снизить младенческую и детскую смертность, однако ожидаемая продолжительность жизни россиян не растет, и при этом усиливаются региональные различия. При среднем по стране показателе 65 лет, в Москве ожидаемая продолжительность жизни составляет 71 год, в Читинской, Амурской и Псковской областях - 59-60 лет, а в Республике Тыва - 56 лет. Как отмечается в докладе, основной причиной низкого долголетия остается сверхсмертность мужчин в трудоспособном возрасте..

Такую же слабую зависимость от экономического роста, демонстрирует, согласно выводам доклада ПРООН, и динамика социальных болезней. Так, заболеваемость туберкулезом начала снижаться только в Европейской России, тогда как в Сибири и на Дальнем Востоке деградация социальной среды ведет к продолжающемуся росту заболеваемости. Что касается заболеваемости ВИЧ/СПИДом, то она является наибольшей в регионах с наиболее высокими доходами населения и особенно в ресурсодобывающих регионах без развитой социальной среды.

Авторы доклада констатируют высокую степень гендерного неравенства, в политике и в доступе к доходам, которое продолжает сохраняться в России. Чем выше денежные доходы в регионе, тем сильнее неравенство между заработной платой мужчин и женщин. Крайне низко представительство женщин во власти; в четверти регионов женщин среди депутатов региональных парламентов меньше 5% или вовсе нет, причем, как правило, чем крупнее и богаче регион, тем меньше в нем доля женщин среди депутатов парламента.

По мнению авторов доклада, решение проблемы нарастающего территориального и социального неравенства и социальной модернизации регионов России может быть решена только совместными усилиями федерального центра, всех уровней власти, бизнеса и общества.

По просьбе ИА REGNUM некоторые тенденции социального развития страны, выявленные в докладе, прокомментировала Наталья Зубаревич.

REGNUM: Наталья Васильевна, какие из выводов доклада являются, на ваш взгляд, самыми показательными?

Я бы назвала два базовых вывода. Первый - экономический рост не сопровождается адекватным ростом социального качества жизни и имеет очень противоречивые социальные последствия. Второй вывод - усиливается территориальное неравенство по большинству базовых индикаторов - как экономических, так и социальных. Вот такой у нас экономический рост...

Но есть и позитивные стороны. Выросли доходы - это несомненно, хотя оценка темпов роста зависит от того, как считать. Если корректировать доходы не на индекс потребительских цен, а на прожиточный минимум, то темпы роста будут не столь впечатляющие. Между тем прожиточный минимум отражает структуру потребления бедных. Значит для бедных темпы роста доходов были существенно ниже, чем для всего населения.

Экономический рост заметно сократил глубину бедности, то есть величину доходов бедных, недостающую до прожиточного минимума. Снижается дефицит доходов бедного населения - это отношение доходов, которых не хватает бедным для достижения прожиточного минимума, ко всем доходам населения страны или региона. В целом по стране дефицит сократился за 1999-2005 годы с 7 до 2 процентов от всех доходов россиян и в большинстве регионов составляет 2-5 процентов, а в Москве и вовсе полпроцента. Региональный разброс все еще достаточно велик, но в целом тенденция позитивная. Когда численность бедных сокращается и уменьшается глубина бедности, государство получает возможность реализовывать эффективные адресные программы помощи.

Еще один индикатор Целей развития тысячелетия, измеряющий неравенство, - отношение доходов 20 процентов самых богатых жителей к доходам 20 процентов самых бедных. В России в 2005 г. он превышал 8 раз, а в Москве - 20 раз. А если сравнивать доходы 10-процентных крайних групп (так называемый коэффициент фондов или децильный коэффициент), то в целом по стране неравенство составляет примерно 15 раз, а в Москве превышает 40 раз. В начале 2000-х неравенство в столице было еще выше - почти 50 раз, но московские власти увеличили социальные выплаты малоимущим, благо огромный бюджет столицы позволяет это сделать, и разницу удалось сгладить, хотя и ненамного. В остальных регионах неравенство значительно меньше, но оно, в отличие от Москвы, растет. Причина - в неравном доступе к доходам, у богатых они растут быстрее, чем у бедных. Не забывайте, что 20% всех доходов россиян составляют доходы москвичей, и в результате Москва своей массой перекрывает базовую тенденцию усиления неравенства в остальных регионах. Если же учитывать региональную дифференциацию, то по оценкам коллег из Центрального экономико-математического института РАН, разница между доходами 10% самых богатых и 10% самых бедных составляет не 15, а 26-30 раз.

Вот и получается, что власти бодро рапортуют цифрами роста ВВП, промышленного производства, но далеко не все социальные компоненты позитивно изменяются под влиянием экономического роста. В ожидаемой продолжительности жизни, в социальных болезнях, в уровне безработицы - либо минимальная реакция, либо даже ухудшение на фоне экономического роста.

REGNUM: Цифры, на которых выполнена работа, не самые свежие, они характеризуют состояние экономики и социальной сферы в 2004-2005 гг. Актуален ли сегодня анализ таких данных?

Во время подготовки Доклада ПРООН более свежей региональной статистики Росстата не было; она публикуется с задержкой, однако она более достоверна, чем отчетность регионов и министерств. Иногда корректировка достигает плюс-минус 15 процентов, а наш принцип - работать на максимально выверенной информации.

Хотя наша страна быстро меняется, экстраполировать выводы, полученные на данных 2004 - 2005 гг., на нынешнюю ситуацию вполне возможно. Мы анализируем данные в широком временном контексте, помогающем увидеть долгосрочные тенденции. Например, данные по ожидаемой продолжительности жизни показывают, что она не реагирует на экономический рост, то есть на фоне экономического роста образ жизни наших соотечественников и их отношение к своему здоровью не меняются. В течение первых пяти лет роста (с 1998 по 2003 годы) ожидаемая продолжительность жизни даже сокращалась, а потом стагнировала. Совсем недавно стали известны первые оценки Росстата на 2006 год, и опять мы видим снижение. Значит, наши оценки по более старой статистике "поймали" долгосрочную тенденцию. Важно не только фиксировать ту или иную динамику, а пытаться понять сущность этих процессов, увидеть тип взаимосвязей.

Еще примеры. Мы пишем в докладе: "Концентрация экономических функций в Москве усиливается"; и новые данные за 2006 год это подтверждают. Анализ динамики экономического роста показывает, что восточные регионы страны давно и устойчиво отстают. И эта тенденция долгосрочная, добавление данных за год-два ничего не меняет. Уже сейчас, после выпуска доклада, я обсчитала данные по динамике промышленности и инвестициям за 2006 год - тенденция не меняется.

REGNUM: Вас как человека, наблюдающего тревожные тенденции, вероятно, не может не радовать то, что исполнительная власть наконец-то всерьез взялась за решение проблем Дальнего Востока?

То, что с Дальним Востоком надо что-то делать, очевидно. Но утверждать, что за него всерьез взялись, можно только тогда, когда не просто будет принята очередная программа, а стартуют реальные проекты и вырастет финансирование. Пока же о проблемах Дальнего Востока только начали всерьез говорить. Такое бывало и раньше, но без ощутимых результатов. Предпочитаю дождаться денег и инструментов, с помощью которых эти деньги будут инвестироваться, и главное - увидеть, какая идеология будет прописана для всего этого. И если всерьез будет рассматриваться проект прокладки тоннеля под Беринговым проливом, хотя ни железной, ни автомобильной дороги на Чукотку нет, или если опять пойдет речь о новых металлургических заводах в Якутии и т.п., придется констатировать, что очередная попытка что-то сделать с Дальним Востоком завела в тупик. Все опять сведется к "освоению" бюджетных ресурсов - при большом ажиотаже и под фанфары. Надеюсь, что высокопрофессиональные экономисты, которые есть и в Москве, и на Дальнем Востоке, грудью встанут против очередных безумных попыток возрождения советского освоенческого подхода.

Дальнему Востоку нужны точечные производственные инвестиции, но не под давлением властей, а по инициативе бизнеса и при разумной поддержке государства. А еще сильнее нужны инфраструктурные проекты - дороги, связывающие крупные города, нефтепроводы и порты, и особенно нужны инвестиции в развитие городов. Невозможно развивать весь Дальний Восток, на это никогда не хватит ресурсов. Чтобы экономически удержать территорию, нужен жизнеспособный "каркас", который образуют крупные города, соединенные транспортно-инфраструктурными коридорами.

REGNUM: Сходная постановка задач уже звучит в высказываниях представителей государства. За время, прошедшее после 2004-2005 гг. многие проблемы, в том числе социальные, которые зафиксированы в докладе, были осмыслены на уровне руководства страны, и начат поиск путей их решения. Это касается и повышения конкурентоспособности России на Дальнем Востоке, и национальных проектов, и целого ряда других мер. Очевидно, теперь вопрос стоит о качестве постановки задач и об эффективности мер по их решению?

Да, с этим соглашусь. Мы движемся шаг за шагом: сначала государство интересовали только экономические цели, несколько лет назад выросло внимание к социальной политике, а сейчас проклевывается новая тенденция - понимание необходимости региональной политики.

Но надо отчетливо понимать, что региональное развитие - крайне инерционный процесс, один год здесь ничего не решает. Изменения становятся заметными несразу, необходимо отслеживать динамику за определенный период. Уже видно, что начался опережающий рост приморских регионов Европейской части страны. Лидер - Ленинградская область, только недавно стала ускоряться Калининградская. И не надо приписывать это господину Боосу, просто условия в регионе постепенно созрели. Очень активно растут Краснодарский край и Ростовская область. Причины везде одинаковые - выгодное положение, неплохая инфраструктурная обеспеченность и более-менее отлаженная институциональная среда начинают работать как моторы саморазвития. А в Ленинградской области дает себя знать еще и мощный агломерационный эффект.

REGNUM: Эти процессы саморазвития поддерживаются целенаправленными усилиями государства?

И да, и нет. В Ленинградской области региональная власть с конца 90-х содействовала приходу крупного бизнеса, но он сам освоил все выгоды географического положения - близость пятимиллионного города и выход через Балтику на основных торговых партнеров. Что касается Калининградской области, то там "дикий" капитализм сохранялся дольше, бизнес в свободной экономической зоне был во многом теневым. Потребовалось больше времени на эволюционные изменения институциональной среды. Но даже из тени постепенно рождается нормальный экономический рост, если условия в регионе благоприятны, а потом и государство начинает улучшать "правила игры".

На юге роль государства также была вторичной. Сначала естественные преимущества этих регионов оценил бизнес, и туда пошли крупные российские и западные компании, этот процесс подтолкнула смена губернатора в Краснодарском крае (что бы ни говорили про Ткачева, но он инвестиционно активен и умеет работать с бизнесом), в чем-то помогла и ФЦП "Социально-экономическое развитие Юга России". Федеральный центр содействовал развитию Юга скорее административно - пробил барьеры между регионами и немного окоротил самых ретивых региональных администраторов. В результате развивается именно то, что жизнеспособно в приморской, плотно заселенной территории с благоприятными климатическими условиями - сельхозпереработка, порты и логистика, рекреация, а те предложения в духе советского Госплана, которыми изобиловала ФЦП, остались на бумаге.

А вот в приморской зоне Дальнего Востока пока плохо получается. Власть ничего не может поделать с давлением слабозаселенного пространства, влиянием плохой инфраструктуры и теневой экономикой "по понятиям". Чтобы переломить ситуацию, государство должно играть более активную роль, создавая условия для активизации бизнеса. Но какую? На мой взгляд - вкладывать средства в развитие инфраструктуры, наиболее значимой для развития территории (уж точно не в туннели под Татарским или Беринговым проливом), и улучшать институты, то есть "правила игры". А не подменять собой бизнес, выдавая в СМИ очередную порцию проектов промышленного развития, от которых и грустно, и смешно, и икается Госпланом. Не учите бизнес жить, лучше помогите материально.

REGNUM: С какими территориями вы связываете ближайшие перспективы регионального развития?

На мой взгляд, на очереди - Поволжско-Уральская зона. Там есть потенциал саморазвития - города-миллионники, образованное население, неплохая инфраструктура, разнообразная промышленность, сочетание экспортных отраслей и отраслей, работающих на внутренний спрос. Уже сейчас энергопотребление в Свердловской, Челябинской областях, Татарстане растет опережающими темпами, а это явный признак ускоряющегося роста. Нужно поддержать эту важнейшую зону роста, которая фактически "сшивает" страну.

Если же мы будем вновь закапывать деньги в тундру, то дойдет до ручки инфраструктура Европейской России. Добьемся того, что лучшие кадры из городов-миллионников будут все сильнее тянуться в столицу, потому что на месте нет возможности развернуться и реализовать себя. Огромный монстр - столичная агломерация - сконцентрирует все, что может двигаться и активно работать. В итоге ускорим двойную утечку мозгов: из крупных городов в Москву, а из Москвы - в другие страны.

REGNUM: Но ведь в последнее время принимаются решения, направленные на то, чтобы противостоять угрозе такого однобокого развития. Это и создание новых федеральных университетов, и технико-внедренческих зон...

Вполне разумно, когда федеральный университет создается на базе, скажем, Ростовского, с сильными традициями и преподавательскими кадрами. Но когда в результате чисто лоббистских усилий такой университет создается в промышленном Красноярске, несмотря на то, что сильнейшие вузовские центры страны - это Новосибирск и Томск, да и в Иркутске более сильная высшая школа, то такая политика мне непонятна. Строить надо там, где уже заложен фундамент, а не с нулевого цикла.

Что касается технико-внедренческих зон, то давайте посмотрим, как пойдет дело. После первого порыва стало ясно, что это небыстрый процесс. Нужно не только вкладывать хорошие деньги, но, самое главное - привлечь туда бизнес. Не все из этих зон могут оказаться успешными, поэтому я поостереглась бы сейчас так пиарить эти проекты. Как поступили в Германии, где создавались небольшие, но многочисленные технопарки и технико-внедренческие инкубаторы, собиравшие под крыло инновационные фирмы? Они работали в первую очередь с бизнесом, а налогоплательщикам показывали результат только тогда, когда уже было что показать. У нас, как мне кажется, работают главным образом с телевидением.

Все инструменты развития, которые заявлены в последние годы, во многом разумны и имеют право на существование. Но я против ненужных пиар-эффектов. Особенно это было заметно на национальных проектах. Очевидно, что с помощью четырехпроцентной добавки денег в бюджеты регионов нельзя решить проблемы образования, и даже 14% добавка не решает проблем здравоохранения. Дело не только в нехватке оборудования и низких зарплатах; эти отрасли остаются неэффективными без институциональных реформ, не менее важна модернизация образа жизни, изменение отношения людей к своему здоровью, новые подходы к образованию детей и т.п. Без решения этих проблем денежные вливания малоэффективны, и результатом усиленного пиара может оказаться только разочарование - следствие несбывшихся ожиданий.

На мой взгляд, национальные проекты требуют поиска контактов, путей взаимодействия государства и населения, ведь нужно объяснить, что мы идем к одной цели - повышению качества жизни - с двух сторон. Сейчас людям говорят: "Вот государство даст денег, и все получится", а надо стимулировать усилия самих граждан. Трудно пить меньше, непривычно пристегиваться за рулем и т.п., но если россияне хотят жить дольше, они должны это делать, а не надеяться, что их спасет очередной компьютерный томограф, который появился в областной больнице.

REGNUM: Можно идти к одной цели с двух сторон, но можно ведь и взаимно от нее удаляться. Доклад ПРООН подводит к мысли о том, что если государство, объявив современные цели развития, пока еще пытается двигаться к ним недостаточно эффективными путями, действует инерционно, в соответствии с привычками, вынесенными из прошлого, то и население, со своей стороны, также не спешит модернизироваться и продолжает жить по-прежнему, в соответствии с теми же привычками. Нет ли опасности, что две инерции, взаимно усилив друг друга, сведут благие порывы на нет? Или такая ситуация невозможна просто в силу давления, которое оказывает на нас модернизирующаяся глобальная среда, в которую включена Россия?

Я бы согласилась, скорее, с последним. Сейчас у нас нет ни ресурсов, ни возможностей, чтобы повлиять на все население в целом. Не надо питать иллюзий, что можно с помощью раздачи материнского капитала изменить отношение к планированию семьи и, что еще важнее, - к детям. Но у нас уже есть социальные слои и группы населения, в том числе и территориальные, которые способны изменить ситуацию. Умная власть ищет союзников, глупая - диктует сверху свою волю и говорит: "Я знаю, как надо". Наше государство, декларируя даже правильные вещи, союзников не ищет - это моя основная претензия как налогоплательщика к государству. Оно неправильно ведет себя с гражданами, оно их убаюкивает, и немалая часть населения еще более уходит в инерцию. Активные и модернизирующиеся группы населения не чувствует своей востребованности при патерналистской "вертикальной" системе, слабо используется опыт продвинутых регионов. И весь пафос нашего доклада, по сути, в том, что надо искать союзников. Это и региональные власти, и социальные слои населения, которые готовы взаимодействовать с государством по понятным и модернизированным правилам.

REGNUM: Своим докладом вы стремитесь помочь государству осознать действительность?

Первое - мы хотим помочь осознать, что амбиции государства должны соответствовать амуниции. На самом деле коридор возможностей для нашей страны достаточно узкий - и для ее территориального развития, и для социального. Не занимайтесь шапкозакидательством, не стройте потемкинские деревни; оглядитесь и оцените, где те направления, в которых вы реально можете что-то сделать!

Второе - ищите союзников. Никакие долгосрочные планы не осуществимы, если не сократится ужасающая смертность в трудоспособном возрасте, не увеличится продолжительность жизни населения. В социальной модернизации наиболее успешны Москва, крупные города и самые богатые экспортоориентированные регионы. В них выше доходы и лучше социальная инфраструктура, люди уже живут по-другому, и долголетие растет. Развитые города подтягивают за собой окружающие территории - посмотрите на то, как вслед за Москвой пошла в рост Московская область. Да и во всех регионах крупные города - моторы развития прилегающих территорий. Поэтому нельзя до такой степени подрывать финансово-ресурсную базу крупных городов - региональных столиц, в которых концентрируется человеческий капитал, деловая активность, более модернизировано поведение жителей. Однако губернаторам дают все больше прав по отъему ресурсов у крупных городов и перераспределению в периферийные районы. Губернаторов трудно винить, ведь они отвечают за весь регион. В это же ряду и попытки достроить "вертикаль" до местного самоуправления, отменив выборы мэров. Тем самым наносится удар по точкам роста и социальной модернизации страны.

Сейчас развитие крупных городов затруднено тем, что мэры не заинтересованы в получении дополнительных доходов. Успехи наказываются, во-первых, тем, что дополнительные доходы все равно выкачиваются в бюджет субъекта Федерации и, во-вторых, тем, что бюджетные трансферты сокращаются на сумму полученных дополнительных доходов. Только с 2008 года межбюджетные трансферты муниципалитетам во всех регионах будут распределяться по формуле, что более справедливо. Однако, учитывая близкое к катастрофическому состояние инфраструктуры, этого недостаточно. Необходимо гораздо более интенсивно поддерживать развитие крупных городов.

REGNUM: Этими соображениями, очевидно, продиктована, в частности, и недавно озвученная идея создания крупных агломераций?

Да, идея реализуемая, ведь процесс стягивания населения в пригороды крупных городов продолжается, и агломерации формируются естественным путем. Но следует подчеркнуть, что не бывает искусственных агломераций, их невозможно создать волевым усилием на пустом месте, не имея к этому никаких предпосылок. Можно потратить кучу денег на то, чтобы построить шикарный автобан между трехсоттысячной Вологдой и трехсоттысячным Череповцом, разделенными сотней километров, но агломерации все равно не получится. Это будет называться не региональной политикой, а закапыванием бюджетных ресурсов. Такой проект был разработан властями Вологодской области, но, к счастью, в федеральный список не попал.

Главное в поддержке развития агломераций - помочь инвестициями в инфраструктуру, убрать межмуниципальные административные барьеры и создать нормальные условия для бизнеса. А он уже сам освоит и свяжет пространство, ведь агломерационный эффект снижает издержки ведения бизнеса. Есть агломерации почти созревшие, как в случае с Самарой и Тольятти, но процессу интеграции все еще мешают административные барьеры и амбиции руководителей двух муниципалитетов. Эту проблему вряд ли нужно решать путем административного объединения двух городов, и вообще объединительные идеи малопродуктивны - в развитых странах агломерации существуют фактически, не будучи административными единицами. Территорию объединяют маятниковые трудовые миграции и тесные экономические взаимосвязи. Хотелось бы надеяться, что у нас нормальную идею не испортят неправильными приоритетами поддержки.

REGNUM: Когда речь заходит о том, почему наше государство ведет себя так, а не иначе, мы обычно находим этому объяснение, ссылаясь на историю, на тенденции, которые сложились в прошлом и привели и нынешнему результату. Но когда мы говорим о том, что государство, чтобы быть успешным, должно измениться, возникает вопрос: а что должно повлиять на него и сделать его другим?

Смена типа налогоплательщика. Пока 60% налоговых доходов государство получает с десятка крупных корпораций, мы ему не нужны. Ситуация изменится, когда базовыми станут деньги рядовых налогоплательщиков, и возникнет общественный контракт между налогоплательщиком и государством. Это будет очень нескоро. А сейчас меня волнует одно - не утратить бы те человеческие ресурсы развития, которые есть в стране. В XX веке Россия пережила как минимум две волны исхода "сердец и мозгов" - во время Гражданской войны и в конце 80-х- начале 90-х годов, когда страну покинуло множество европейски ориентированных людей. Как будто дважды за одно столетие был снят дозревший, самый продвинутый слой населения. Сколько еще можно? Боюсь, что третьего раза мы не выдержим.

Нельзя терять оптимизм, и я надеюсь, что у нас получится. Но как регионалист, понимаю, что скорее получится точечно, и влияние этих точек модернизации (прежде всего крупных городов) будет постепенно распространяться на окружающее пространство. Есть ощущение, что нам отпущен очень небольшой лимит исторического времени и нельзя упустить возможность выйти на путь устойчивого развития с высоким качеством роста.