К мышлению на стратегическом уровне региональные власти не готовы : интервью Вячеслава Глазычева

Власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления оказались не в состоянии справиться с возложенной на них новым Градостроительным кодексом задачей подготовить к 1 января 2008 года схемы территориального планирования (СТП) регионального уровня, генеральные планы городов и схемы территориального планирования муниципальных районов. В настоящее время в различной стадии готовности находятся 60 схем территориального планирования субъектов Федерации, причем окончательно утверждены из них единицы. С документами нижестоящих уровней дела обстоят во много раз хуже. Такая нерадостная картина вскрылась 3 августа на всероссийском видео-совещании, организованном Минрегионом совместно с Контрольным управлением президента РФ. О сути проблемы и важности внедрения в практику управления принципов стратегического планирования в беседе с корреспондентом ИА REGNUM рассказал профессор Московского архитектурного института, председатель Комиссии по региональной политике Общественной палаты РФ Вячеслав Глазычев.

REGNUM: Вячеслав Леонидович, объясните, что такое документы территориального планирования, и в чем их значение?

Если брать мировой опыт, уже лет семьдесят схемы территориального планирования или, как их еще называют, схемы территориального развития являются абсолютно необходимым инструментом управления. От работ в масштабе одного города давно уже перешли к очерчиванию широкого контекста, в который вписывается его развитие. На сегодняшний день образцовой является несомненно Стратегия развития Большого Ванкувера в Канаде.

Схемы территориального планирования, предусмотренные нашим Градостроительным кодексом, примерно соответствуют тому, что в советское время называлось схемой размещения производительных сил. Это документ, определяющий, где в пределах территории находятся люди, где природные ресурсы, где точки развития, а где территории, которые разумнее всего вернуть природе, те, что балансируют на грани. Иными словами; куда имеет смысл вкладывать деньги, а где это бессмысленно. Без такого явного представления о территории и потенциале ее развития об эффективных инвестициях говорить бессмысленно.

В Европе такие планы начали составлять еще полвека назад, и теперь по мере необходимости производится только корректировка существующих документов территориального планирования. Скажем, когда стало ясно, что в Рурском бассейне в Германии неизбежно будут закрываться шахты, была разработана стратегия перехода региона от одного типа экономики к другому. И в целом эта стратегия реализована.

СТП нужна как демонстрация видения региона как целостного социально-экономического организма. Это не список пунктов, куда надо послать налогового сборщика или раздатчика пенсий. СТП должна быть следствием осмысленной стратегии социально-экономического развития территории, рассчитанной на длительную перспективу. Это стратегия, положенная на карту. К сожалению, настоящих стратегий у нас очень мало. Большинство принятых являются таковыми только по названию, а на самом деле сводятся к предложениям добавить новые клетки для кур-несушек на птицефабрике и т.п. Я не преувеличиваю, это цитата из реального документа...

При этом наш законодатель, по инициативе Правительства, поставил регионы в очень жесткие условия - с 1 января 2008 года при отсутствии схемы территориального планирования какая бы то ни было инвестиционная деятельность в регионе должна замереть. Ни перевести сельскохозяйственные земли в несельскохозяйственные, ни границы поселений изменить, а с 1 января 2010 г. не будет выдачи разрешений вообще на любое строительство, реконструкцию и так далее.

Сама по себе идея заставить регионы обзавестись документами территориального планирования недурна. Но как всегда задумали это люди, плохо представляющие себе масштаб бедствия - масштаб неизученности, неосвоенности наших территорий и нехватки сил, способных решить такую профессиональную задачу, как подготовка СТП. В стране осталось всего несколько институтов и компаний-разработчиков, которые могут потянуть работу такого уровня.

REGNUM: Давайте прикинем: в стране 86 регионов; для каждого надо разработать стратегию социально-экономического развития, потом схему территориального планирования...

... потом помножьте это на 30-35 - среднее количество муниципальных районов и городских округов в каждом регионе, для которых необходимо сделать свои схемы. Это минимум. И добавьте еще не менее 3 тыс. генеральных планов.

Масштабы задачи просто гигантские. Хотя, конечно, далеко не все эти документы надо разрабатывать на уровне ведущих столичных организаций. Скажем, разработка генпланов поселений - это задача для областных проектных институтов.

REGNUM: Если они есть...

Есть, но другой вопрос, сохранились ли там специалисты необходимой квалификации. Больше десятка лет градостроительная деятельность теряла старых специалистов, а новых почти не готовилось. Даже те молодые специалисты, которые получали необходимое образование, предпочитали не идти на грошовую зарплату в муниципальные органы, а отправиться в свободное плавание, благо рынок частных заказов на проектирование отдельных зданий давал такую возможность. В итоге сейчас в кадровом отношении ситуации невероятно трудна.

Есть и еще одна проблема. Как можно заниматься анализом существующей ситуации и тем более прогнозированием развития на перспективу, не имея адекватной статистики? А между тем у нас статистика вообще не охватывает муниципальный горизонт. Муниципальная статистика как раздел не существует.

Вот, скажем, стратегия Нижегородской области, которая считается одной из лучших. Я не поленился просчитать включенный в нее график занятости населения и обнаружил, что там расписана только половина трудоспособного населения. Куда делась вторая половина, чем она занята, не известно.

В крупных городах дела обстоят еще прилично, но я встречался с ситуациями, когда, по официальным данным, в муниципальном районе проживают 15 тыс. человек, а по подсчетам муниципалитета - 18 тысяч. Официальные данные - это данные Всероссийской переписи 2002 года, после которой прошло уже много времени, и народ двигался - приезжал, уезжал... Для малого или среднего города разрыв в 3 тысячи человек между официальными данными, которыми оперирует региональный уровень при исчислении субсидий, перечисляемых в муниципальный бюджет, и т.п., и реальной численностью жителей это очень существенно.

А ведь документы территориального планирования разрабатываются не менее, чем на 20 лет, и при этом невозможно обойтись без прогноза демографической ситуации. Стратегия развития территорий решающим образом зависит от того, на какие трудовые ресурсы в будущем там можно будет рассчитывать. Какие - это не только количество, но и качество, извините за выражение, человеческого капитала, а его вообще никто не учитывает.

В отличие от планов советских времен, современные стратегии всегда предполагают несколько вариантов, которые должны быть просчитаны на основе надежных данных. Имея такие стратегические варианты, можно уже выбирать тактические решения. Скажем, в Новосибирской области развивается наукоград Кольцово, но что будет происходить при этом с Академгородком? Продолжит ли он развиваться, или замрет, или вообще превратится в обычный коттеджный поселок, а вся деятельность перейдет оттуда в то же Кольцово или еще куда-то? Решение вопросов такого уровня - задача региональной стратегии социально-экономического развития, - документа, который лежит в основе всех остальных документов терпланирования.

Беда в том, что к мышлению на стратегическом уровне региональные власти не очень-то готовы. Вслед за МЭРТом, который видит страну просто как список субъектов Федерации, сами субъекты на своем уровне тоже рассуждают о некоторой территории "вообще". Мысль о том, что разрабатывать региональную стратегию надо в диалоге с муниципалитетами, региональным администрациям даже в голову не приходит. Никаких властей, кроме себя, они в регионах не видят, а муниципалитеты воспринимают исключительно как получателей обязательных казенных услуг, и считают себя вправе все решать за них и без них.

REGNUM: А есть ли примеры действительно стратегического видения развития территорий?

Да, есть, хотя их немного. Назову Норильск, который планомерно проводит стратегию сокращения населения до разумных пределов. Проблема этого города в том, что множество людей там просто не нужно, а их содержание на месте обходится несопоставимо дороже, чем зарплата, которую они получают. Выгоднее доплатить им рубль на каждый рубль их сбережений и помочь им купить жилье где-нибудь в Тамбовской губернии.

Но, повторюсь, такое стратегическое видение - редкость. К этому не готовы не только наверху, но и в большинстве муниципалитетов. 131-й Закон "Об основах организации местного самоуправления" дает муниципалитетам право создавать межмуниципальные объединения. Такие структуры могут быть владельцами собственности, могут создавать совместные фонды и т.п. У них больше возможностей аккумулировать средства и ресурсы, чем у отдельного муниципалитета, а значит, они могут решать более сложные задачи. Но это горизонтальная связь, которая противоречит привычке к региональной пирамиде власти, и ее преимущества пока не осознаются. На муниципальном уровне пока нет понимания, что вместе выживать легче.

REGNUM: То есть возможность таких объединений, заложенная в законе, остается невостребованной?

Первые шаги в этом направлении только начали делаться. В Челябинской области начали работать в тандеме Миасс и Златоуст. Теперь им надо подтянуть к своему союзу старинный городок Касли, три атомных города по соседству, и близлежащую сельскую территорию с системой озер. Тогда может получиться новая социально-экологическая конструкция, ядром которой будут шесть муниципалитетов. Но только не надо путать такого рода агломерацию договорного типа с восторгом административного объединения-поглощения.

К сожалению, авторы Градостроительного кодекса совершенно упустили из виду принцип связности территорий. Они оперировали идеалистической конструкцией, состоящей из отдельных регионов и отдельных муниципалитетов. Применительно к территориальному планированию, это ведет к тому, что каждый субъект рисует себя как остров, существующий в пустом пространстве, и пытается замкнуть развитие в своих границах. А между тем есть множество таких ситуаций как с Димитровградом, который, находясь в Ульяновской области, всеми своими связями тяготеет скорее к Самаре.

REGNUM: Увидеть такие ситуации можно только с уровня стратегии пространственного развития федерального масштаба...

Но таковой пока нет. И хотя о ней много говорят, реальная разработка тормозится, потому что этот документ неизбежно вступит в противоречие с привычной, унаследованной от Советского Союза отраслевой схемой финансирования и организации деятельности.

До сих пор у нас образование как отрасль существует и развивается отдельно, а какие-то целевые программы, которые для своей реализации требуют подготовки кадров, - отдельно. Не так давно, будучи в Бурятии, я объяснял, что если там хотят развивать особую экономическую зону туристического назначения "Байкал", то начинать надо с модернизации системы образования - университета и системы колледжей. Мои собеседники удивлялись: для них это были совершенно не связанные друг с другом вещи.

Территория - единственное, что физически связывает страну. Но пока законодательство в большинстве случаев этой связи противоречит. Водный кодекс разрезал реки на отрезки по субъектам Федерации, и целостного бассейнового видения не стало. Иногда это имеет очень серьезные последствия вплоть до того, что встает вопрос о том, хватит ли в будущем питьевой воды Благовещенску и иным городам на границе с Китаем, который так интенсивно забирает воду в верховьях Иртыша, что он может съежиться до ручейка. Однако дефицит воды проходит по ведомству охраны природы, а забор воды для промышленных нужд - по ведомству МЭРТ, и целостного видения ситуации пока не складывается.

Не встречают пока серьезной поддержки попытки бороться с такой разрозненностью немногих специалистов Минрегиона и горстки их союзников, таких как я и мои коллеги.

Даже сама процедура подготовки и согласования региональных стратегий и СТП свидетельствует о недостаточном понимании самой сути того подхода к территориальному развитию который заложен в таких документах. Взять, к примеру, маленький американский городок Селебрейшн, который строила могучая корпорация "Дисней". Работа по согласованию интересов с графством, со штатом, с федеральным законодательством, с желаниями заказчика, с ожиданиями потребителей потребовала четырех лет. А у нас на согласование региональной стратегии или схемы терпланирования отводится 30-50 дней. Но это же просто несерьезно! Каждый из вопросов требует осмысления, обсуждения на нейтральной переговорной площадке и подключения внешней экспертизы. Можно ли это сделать в считанные дни?..

REGNUM: В идеале это так, но, учитывая то, насколько утрачена властями всех уровней культура стратегического планирования и насколько слабо понимание необходимости такого планирования, может быть, важнее как можно быстрее принять хотя бы какие-нибудь документы, чтобы страна скорее начала привыкать строить свою жизнь не стихийно, а в рамках осознанной перспективы?

Я соглашусь, но с одним исключением - нужно не готовые документы принять, а включиться в процесс их разработки. А дальше Центр должен руководить этим процессом - подгонять, поощрять, делать его выгодным и интересным для регионов. Но принять хоть какие-то документы это хуже, чем не принять никаких, потому что ошибки в стратегическом планировании - это ошибки надолго.

После того, как госплановская система рухнула от собственной неэффективности, элементы нового системного мышления только начинают закладываться. Я уже говорил о Вологде и Череповце - это первая настоящая работа, в которой видится долгосрочное взаимодействие двух примерно равных по силе центров притяжения. Там возникает не просто довесок к уже существующим территориальным структурам, а обдуманно создается точка, которая даст возможность удобнее, чем на старых местах, разместить новые производства, и позволит снизить нагрузку на Вологду и Череповец, куда стекается остаток населения из сельской местности.

Элементы такого мышления, хотя еще в зачаточном состоянии, есть в Калининградской области. Там власти пытаются увидеть этот регион-остров как единое целое, как систему населенных мест, а не как условную населенную территории. Элементы такого мышления просматриваются и в Бурятии. Но дальше цепочка обрывается. Даже если есть понимание того, что надо сделать, то нет понимания, как это сделать. Полагаются на начальство.

Выход на принцип договорных отношений, учета интереса соседа, а не только своих собственных, дается с невероятным трудом. Найти такое решение, при котором выигрывают все, возможно, но этого может достичь только очень высококлассный проектировщик, а таких считанные единицы на всю страну. Да еще и надо, чтобы, выслушав этих проектировщиков и оплатив их работу, рекомендации не положили под сукно, а начали применять...

REGNUM: Ситуация действительно сложная, но ведь это, в сущности, ситуация начала любой крупной реформы: цели смутно понятны, кадров нет, среда сопротивляется...

Европа прошла все эти трудности в 1880-х годах. Надо признать, что мы по части осмысления пространственного развития находимся на уровне конца XIX века. В Европе это было время экономического подъема, сопряженного с кризисами; это напряжение и породило всю логику территориального планирования.

Я сейчас заканчиваю книгу под простым названием "Урбанистика". Как ни странно, такой книги у нас в России до сих пор нет, хотя в мире существует грандиозное количество литературы по этой теме. Естественно, я не могу освоить его весь, но моя задача - передать, какие задачи люди ставили перед собой за последние двести лет, какие ошибки они делали, решая эти задачи, и каких достижений добивались. Для начала нужно знать хотя бы это.

REGNUM: Сейчас субъекты Федерации, вынужденные торопиться с разработкой документов территориального планирования, ищут пути решения этой задачи. Особенно много проблем на муниципальном уровне из-за нехватки средств для финансирования проектных разработок. На практике, складываются две различные модели действия в этой ситуации - в Ростовской области финансирование разработки необходимых документов полностью взял на себя региональный бюджет, а в Ленинградской области администрация готова подготовить набор модельных документов и оказывать муниципалитетам методическую поддержку, но средства те должны находить сами. Какой из этих способов, на ваш взгляд, более правильный?

Наша страна очень разнообразна, поэтому нельзя утверждать какую-то одну, общую для всех схему. В ряде регионов никакой вариант, кроме Ростовской схемы, просто невозможен. В первую очередь это бедные субъекты. Но есть схема, которую пока никто не использует, видимо, боясь риска. Когда у муниципалитета действительно есть понимание стратегии и намечены реальные точки роста, он может рискнуть и взять кредит на разработку документов планирования, будучи уверенным, что в итоге он привлечет инвесторов, получит экономическую отдачу и сможет расплатиться с кредитом. Пропорционально к инвестиционным проектам это небольшие деньги.

Я попробую убедить Правительство в целесообразности давать гарантии под эти кредиты, что позволит несколько снизить банковскую ставку. Если эта схема заработает, заказчик будет отвечать за свой выбор точки развития, а не просто рисовать ее произвольно в надежде, что откуда-то явится дядя и принесет кучу денег.

REGNUM: Вы предложили продлить срок подготовки документов терпланирования на полтора года. На ваш взгляд, этого времени достаточно, чтобы все до последнего муниципалитета смогли решить эту проблему?

Давайте будем реалистами - никогда в жизни такие масштабные дела не удавалось сделать идеально по ранжиру. Даже если некоторые муниципалитеты и не успеют, я думаю, ничего страшного в этом не будет. Есть территории, находящиеся в глубочайшей депрессии, где никакого развития нет и не будет, и им санкции, которыми грозит Градостроительный кодекс, не очень страшны. Все равно у них никакой инвестиционной активности нет. По моей оценке, к этой категории относится половина сельских муниципалитетов.

REGNUM: Но для тех территорий, которые имеют потенциал развития, такие документы, несомненно, необходимы. Достаточно ли в стране урбанистов, способных выполнить их заказ хотя бы за полтора года?

Нет, кадров в стране недостаточно. Более того, нужно исправить роковую ошибку, сделанную в Советском Союзе, когда самостоятельную дисциплину, которая во всем мире называется "урбанистика", а у нас "градостроительство", приписали к архитектуре. Мы сейчас беседуем в стенах МАРХИ, но выпускники МАРХИ не могут решать такие задачи. Их этому не учат. Нужно очень точно определить те учебные заведения, при которых можно создать курсы ускоренной переподготовки уже работающих в муниципальной системе молодых и амбициозных людей, которых можно за пару месяцев "натаскать" на решение наиболее распространенных задач.

Есть сильные регионы, которые могут все это сделать самостоятельно, но в целом, конечно, это задача федерального Правительства. Осталось проявить волю.