Московские новости: Полупрезидентский формат

Пока рано говорить о том, что кризис исчерпан, однако его пик миновал. Развязка, по идее, должна наступить после сентябрьских выборов и формирования коалиции, пишет известный политолог Вадим Карасев в своей статье, которую сегодня опубликовали Московские новости.

Через две недели - 30 сентября - на Украине пройдут досрочные парламентские выборы. Однако есть уверенность, что это не последние перевыборы Рады в ближайшие три года - внутриполитическая ситуация в стране обещает быть более резкой и жесткой. "МН" приводит хронику возникновения украинского политического кризиса.

В январе 2006 года на Украине вступили в силу конституционные изменения, которые существенно ограничивали влияние президента на исполнительную власть. Формирование правительства (кроме назначения министров обороны и иностранных дел) становилось прерогативой парламентской коалиции.

Проведя парламентские выборы в марте 2006 года, Украина получила не только новый парламент, но и фактически новую республику - парламентско-президентскую. Президент терял влияние на социально-экономический блок, и сферы его ответственности формально ограничивались внешней политикой и нацбезопасностью. Его участие в работе исполнительной власти де-факто сводилось к символической функции подачи в парламент кандидатуры премьера, предложенной коалицией. Правительство теперь формировалось и увольнялось коалицией.

Тем не менее у президента оставался набор оперативного блокирующего инструментария - право вето и право приостановки постановлений правительства с последующим обращением в Конституционный суд (КС). Также он обладал достаточным объемом инструментария стратегического - продвижения, например, реформистских законов посредством законодательных инициатив. Кроме того, за ним оставался совет национальной безопасности. Инсталляция новой системы происходила в условиях жесткого политического противостояния. После выборов была сформирована антипрезидентская коалиция, и перед страной остро встала проблема выработки оптимальной формулы коабитации - сосуществования разновекторных президента и премьера. Она была найдена в "Универсале национального единства", который должен был заложить основы стратегического видения перспектив Украины, интегрирующих действия всех ветвей власти. Но "Универсал" не стал надежным базисом сотрудничества оппонентов, и уже через месяц президентско-премьерский конфликт вспыхнул с новой силой.

Борьба за власть перешла в законодательную сферу. Обширное законотворчество было направлено на закрепление правил функционирования властных институтов. Наибольший резонанс получил новый проект закона о кабинете министров, особенно процедура его принятия. Он был поддержан антикризисной коалицией и проголосован простым большинством. После того как президент отклонил закон, его вето было преодолено возникшим ситуативным большинством. Собрать необходимые 300 голосов коалиция смогла, пойдя на сделку с самой большой оппозиционной фракцией - БЮТ.

Коалиция наступает

Принятие закона о кабмине можно считать логичным шагом на пути юридического оформления полномочий правительства. Но это было очередным гвоздем в здание формирующегося политического режима. Большинство норм этого документа отвечают Конституции, в соответствии с положениями которой ключевую роль играет коалиция партий. Так, кабмин обозначен как высший орган в системе исполнительной власти, что принижает статус президента. Весь процесс формирования правительства контролируется коалицией, которая теперь может посадить в министерское кресло приемлемую для нее кандидатуру. Ограничив влияние президента на процесс формирования кабмина, коалиция то же самое сделала и с его полномочиями в сфере законотворчества и судопроизводства. Право главы государства издавать указы лишено смысла, поскольку их теперь должны готовить профильные министры. Президент может не подписать указ, но это не играет роли - кабмин волен принудить гаранта сделать это через суд. Также в документе не предусмотрены нормы об отставке правительства в связи с развалом коалиции или отставкой министров. Таким образом за премьером сохраняется пост даже в случае формирования другой коалиции или кабмина. При этом у президента нет механизмов уволить премьера - только путем роспуска парламента. Но распустить Раду можно лишь в процессе поствыборного формирования большинства и правительства.

Принятие закона о кабмине обострило конфликт между ветвями власти. При этом наступление на президентские полномочия сопровождалось намерениями коалиции расширить свои ряды до 300 депутатов за счет оппозиции.

"Проект 300"

В марте БЮТ и пропрезидентская "Наша Украина" (НУ) заявили об объединении. Это было важно в плане избегания распорошенности
региональных оппозиционных сил. Также БЮТ и НУ начали укреплять внутрифракционные ряды. Следующим шагом объединенной оппозиции стало привлечение к своим инициативам президента. Прежде всего это было выгодно БЮТ, поскольку давало оппозиции мощный институциональный рычаг. В стране оформились два лагеря: Янукович - Мороз, Ющенко - Тимошенко.

Оппозиция настроилась на наступательные действия. Тимошенко заявила о бесперспективности любых переговоров с коалицией. Знаковым событием стал конфликт, вызванный назначением главы МИДа. Ситуация вокруг кандидатуры Владимира Огрызко продемонстрировала отсутствие общей позиции у президента и оппозиции: Ющенко, поддерживая требования "оранжевых", предпочел диалог с коалицией.

К концу марта коалиция официально объявила о наступлении на оппозицию, что проявилось в количественном расширении парламентского большинства за счет оппозиционных депутатов. Симптоматичным стало предложение лидеру Партии промышленников и предпринимателей Анатолию Кинаху войти в коалицию и получить пост министра в правительстве Януковича. Группа Кинаха была призвана стать той дорожкой, которая открыла бы коалиции путь к расширению большинства до 270-275 депутатов. Получив такой результат, "регионалы" смогли бы реализовать сразу несколько целей, в том числе и ослабить позиции Ющенко. По сути, это было открытым объявлением войны, так как "проект 300" нивелировал инструмент президентского вето и фактически делал президента номинальной фигурой, лишая его поддержки в парламенте и блокирующего пакета в виде голосов оппозиции.

Большие войны

В начале апреля Ющенко подписал указ о роспуске Рады. Последовавшие за этим заседания парламента подтвердили неготовность коалиции к такому ходу событий. Наиболее действенным ответом коалиции стало обращение в КС на предмет конституционности этого указа. Возможность оспорить решение в суде перевела политический конфликт в плоскость юридических войн.

Вскоре стало очевидным, что коалиционные силы настроены если не заблокировать тему досрочных выборов, то максимально отсрочить плебисцит. Но через несколько дней появился второй указ о роспуске Рады, с помощью которого Ющенко ощутимо укрепил аргументационно-правовую базу документа, сломал игру коалиции вокруг КС и продемонстрировал готовность к определенным компромиссам - дата выборов отодвигалась на месяц. Но главное, новый указ деморализовал коалицию и заставил перестраиваться "на марше" - в кратчайшие сроки вырабатывать новый алгоритм ответных действий.

При этом достижение компромисса между Януковичем и Ющенко блокировал спикер парламента, лидер социалистов Александр Мороз. В конъюнктуре кризиса он стал наиболее последовательным и радикальным противником сценария досрочных выборов, он же занимал и самую непримиримую позицию по отношению к президенту. Во-первых, после перехода социалистов в "бело-
голубую" коалицию рейтинг партии Мороза упал более чем в два раза, и сомнительно, что на довыборах она преодолеет 3-процентный барьер. Во-вторых, даже если СПУ попадет в Раду, никто не гарантирует Морозу кресло спикера. Поэтому интерес Мороза - максимально оставаться в игре в роли более или менее самостоятельной "третьей стороны".

Неудивительно, что все-таки достигнутые договоренности Януковича и Ющенко о проведении досрочных выборов спровоцировали резкую реакцию спикера - он не признал их как основу для плебисцита и включил сценарий политического и правового шантажа премьера. Параллельно Мороз начал сознательно радикализировать ситуацию, выступив с инициативой внесения новых поправок в Конституцию, которые фактически нивелировали институт президентства на Украине.

Если Морозу никто не гарантировал кресло спикера, то Януковичу, несмотря на то что ПР является бесспорным электоральным лидером в стране, никто не может гарантировать кресло премьера. Во-первых, несмотря на очевидную победу ПР, неясными остаются коалиционные перспективы партии. Во-вторых, не все "регионалы" в восторге от политики Януковича, которая привела к полномасштабной войне с президентом. В ПР есть достаточно мощная "партия мира", заинтересованная в достижении договоренностей с Ющенко, которые бы обеспечили стабильность бизнесу "регионалов" и продвижение их интересов на Запад. Эти аргументы и обусловили появление консолидированного интереса у спикера и премьера: Морозу удается втянуть Януковича в свою игру. Премьер достаточно быстро денонсирует достигнутые с Ющенко договоренности и становится на одну позицию со спикером. Мороз и Янукович пытаются форсированно пропустить через полураспущенную Раду новые конституционные изменения, еще в большей степени урезающие полномочия президента.

Время показывать мускулы

24 мая стало очевидным, что деятельность КС окончательно заблокирована, причем "усилиями" обеих сторон конфликта. Его и без того сомнительная легитимность (подорванная серией коррупционных скандалов вокруг судей) окончательно исчерпалась. Переговорный процесс зашел в тупик, и основным стратегическим направлением стала генпрокуратура (ГПУ) - лишь она в условиях кризиса практически всех институтов власти и судебной системы могла формально легитимировать радикальные шаги одной из сторон против оппонентов, придать им определенную законность и обоснованность. Очевидно, эта миссия была возложена на генпрокурора Станислава Пискуна, что открывало дорогу к масштабному наступлению Ющенко. Однако ПР удалось вовремя "перехватить" генпрокурора и мотивировать к действиям на своей стороне: Пискун принял решение о незаконности увольнения президентом нескольких судей КС.

Это, по сути, и стало отправной точкой к развитию "силового сценария" на Украине. Президент принимает решение об увольнении Пискуна и назначает и. о. генпрокурора своего ставленника Виктора Шемчука. Оппоненты, естественно, не признали этого решения, что спровоцировало столкновения представителей силовых структур - госслужбы охраны, лояльной к президенту, и спецподразделений МВД, лояльного правительству.

Показательно, что на протяжении нескольких недель все действия коалиционно-правительственных сил носили сознательно провокативный характер - им было необходимо, чтобы именно президент сделал первый силовой шаг. Это дало бы основания для ударов в ответ, апелляций к международному сообществу и своему электорату. Президент же последовательно демонстрировал готовность к квазисиловому варианту развития событий. Об этом свидетельствуют его кадровые и управленческие решения в силовой
сфере. При этом Ющенко неоднократно давал понять, что для успеха силового сценария имеет как политическую волю, так и надлежащий силовой потенциал. На протяжении всего кризиса он держал в рукаве козырный туз - заседание совета по нацбезопасности и обороне, возможность проведения которого постоянно держала в напряжении коалицию. Однако президент не дал спровоцировать себя на радикальные шаги и задействовал свой арсенал как фактор психологического давления. В то же время именно проправительственное МВД первым применило действия, которые могут трактоваться как силовые.

Далее президент переподчиняет себе внутренние войска. Все это происходит на фоне нагнетания коалицией шумихи вокруг темы "силового сценария". Это был пик противостояния, результатом которого стали продолжительные переговоры в формате тройки Ющенко - Янукович - Мороз и масштабные договоренности, которые включали и дату досрочных выборов - 30 сентября.

Кто победил?

Такова динамика украинского кризиса. Пока рано говорить о том, что кризис исчерпан, однако его пик миновал. Развязка, по идее, должна наступить после сентябрьских выборов и формирования коалиции, хотя именно эти моменты могут спровоцировать новый виток конфликта. Однако уже сейчас можно подвести первые итоги противостояния.

Динамика "силового" сценария продемонстрировала, что ни одна из сторон не имела ни контрольного пакета влияния на силовые структуры, ни достаточной решительности для реализации шагов, которые были не просто нелегитимными, но и тянули бы за собой серьезные правовые и политические последствия. Кроме того, "силовой" сценарий в большей мере преследовал цель принудить оппонента к переговорам (желательно - на своих условиях). Достижение масштабных политических договоренностей перевело кризис из "квазисиловой" в политико-юридическую плоскость. Это также изменило тонус социальных ожиданий. Если до этого существенная часть украинского общества жила в ожидании конфликтов, то теперь - в ожидании выборов.

Победителем (хотя и с определенными оговорками) стал президент:
ему удалось почти в полной мере навязать контрэлитам свое видение преодоления кризисов в частности, а также свое видение функционирования демократических механизмов в целом. Однако сам технологический формат и логистика выхода из кризиса, скорее, "полупрезидентская", так как формально сценарий роспуска через сложение мандатов зависит от шагов оппозиции и желания коалиции. И в этом смысле майские договоренности с точки зрения интересов главы государства можно оценивать как тактический компромисс и вместе с тем как стратегическую победу.

Ющенко пошел на несколько уступок - "допустил" на главную переговорную площадку Мороза, согласился на "осеннюю" дату плебисцита, дал согласие на смену правового основания проведения перевыборов. Но в пользу Банковой играет включение в пакет договоренностей ряда социально-экономических инициатив президента. Дата выборов пусть и не оптимальна, но некритична для главы государства, который вышел из политического кризиса более сильным, чем был на протяжении последних полутора лет.

Во-первых, он одержал психологическую победу, разрушив миф о "слабом Ющенко" и продемонстрировав жесткость и политическую волю. Отныне с ним будут считаться, его будут опасаться. Во-вторых, значительно повысил собственный рейтинг, выйдя фактически на второе место после Януковича, чем уже сейчас сделал весомый вклад в свою президентскую кампанию-2009. В-третьих, Ющенко практически гарантировал себе право вето до конца первого срока в независимости от итогов выборов. В-четвертых, он положил начало конституционному процессу, заложив основу для перераспределения полномочий в свою пользу и более четкого размежевания компетенции институтов власти. Ведь именно кризис существенно дискредитировал постреформенную политическую систему, в которой доминирует парламент и формируемое им правительство.

Спикер Мороз в ходе кризиса достиг целого ряда тактических, а учитывая его сомнительные электоральные и политические перспективы, и стратегических побед. Он смог навязать Януковичу свою игру, втянув премьера в сценарий радикализации и решительного сопротивления действиям Банковой. Несмотря на перманентное "выталкивание" СПУ из переговорного процесса, он смог сделать Януковича главным лоббистом своего участия в переговорах. Таким образом, Мороз выиграл переговорный формат: "институциональная тройка" вместо "большой партийной тройки": ПР - НУ - БЮТ. Также спикер сделал процесс роспуска Рады полностью зависимым от парламента и его главы. Кроме того, усилиями Януковича Мороз был снова введен в большую политическую игру, реанимирован в качестве влиятельного участника, а фактически - "третьей стороны" в кризисе, переговорах и национальной политике. Это дает ему возможность оказывать существенное влияние на политическую динамику по крайней мере до дня выборов. Кроме того, стали невозможны любые варианты выборов "в обход" Мороза.

О бонусах Януковича пока говорить сложно, ведь он действовал в рамках навязываемых ему сценариев и не смог сформировать свою игру в ходе кризиса. Однако конфликт позитивно сыграл на премьерскую партию - ее рейтинг подрос, несмотря на неоднозначные шаги правительства в социально-экономической сфере.

Ключевой вопрос - "А будут ли выполняться договоренности?" - остается открытым. И здесь стоит принимать во внимание то, что ни одна из сторон не вышла из кризиса без потерь, что в целом не вполне соответствует украинской политической традиции, где проигравший теряет, а победитель получает все. Кроме того, нельзя сбрасывать со счетов и фактор колоссального недоверия в элитах в целом и между сторонами переговоров в частности. Вдобавок эти договоренности имеют целый пакет рисков и неясностей.

Во-первых, непонятно, каким будет статус Рады после запланированных компромиссных голосований. Во-вторых, формируется опасный "прецедент 151", что дает любой группе, оказавшейся в оппозиции и имеющей 151 голос, сделать парламент нелегитимным путем отказа от депутатских мандатов. И соответственно требовать новых выборов. В-третьих, неясной остается ситуация с ГПУ, что будет требовать дополнительных дискуссий и провоцировать разногласия. Непонятным остается и вопрос с юридической ответственностью главы МВД, который фактически "освятил" захват здания прокуратуры.

Если же ситуация будет развиваться в "штатном" формате (то есть более или менее в соответствии с договоренностями), то ключевыми становятся следующие направления. Вопрос "новой Конституции" (преимущественно "по Ющенко") или же изменений "в старой Конституции" ("по Морозу и Януковичу"), который в нынешней ситуации приобретает принципиальное значение. Нынешний кризис показал, что в ситуации "полуреформы" политической системы Украина как государственный проект обречена на перманентное воспроизводство внутреннего конфликта. Второй и не менее важный момент - вопрос новой коалиции. Ее формат ("региональный" или "широкий") определит, будет ли украинская политика развиваться по конфронтационному сценарию либо же у страны появится шанс проводить более или менее согласованную политику.

Кроме того, перед Украиной еще острее встала проблема доопределения геополитических приоритетов страны, без чего невозможным представляется построение целостной и консолидированной внутренней политики. Также кризис поднял на поверхность проблему недееспособности судебной системы. Теперь судебная реформа станет одним из ключевых приоритетов любой правительственной команды - независимо от итогов досрочных выборов и формата коалиции.